Rückblick auf die Herbsttagung 2025 der Arbeitsgemeinschaft Verwaltungsrecht NRW

Rückblick auf die Herbsttagung 2025 der Arbeitsgemeinschaft Verwaltungs-recht NRW

Am 12. September 2025 fand die diesjährige Herbsttagung der Arbeitsgemeinschaft für Verwaltungsrecht NRW unter dem Titel „Aktuelle Entwicklungen des Kommunalrechts in NRW” im Zwei-Löwen-Klub in Münster statt. Der Vorsitzende der Arbeitsgemeinschaft Dr. Michael Oerder, Lenz und Johlen Rechtsanwälte Partnerschaft mbB (Köln), begrüßte etwa 60 Teilnehmerinnen und Teilnehmer und führte in die kommunalrechtlich geprägte Tagung ein. Als besonderer Gast der Veranstaltung richtete Dr. Carsten Günther, der neue Präsident des Oberverwaltungsgerichts NRW, ein kurzes Grußwort an die Teilnehmer. In seinen Ausführungen würdigte er insbesondere die wichtige Rolle der Arbeitsgemeinschaft für den direkten fachlichen Austausch zwischen Anwaltschaft und Justiz. Die Diskussionsleitung übernahm Prof. Dr. Martin Beckmann.

Uni.-Prof. Dr. Johannes Hellermann, Lehrstuhl für öffentliches Recht der Universität Bielefeld, eröffnete die Vortragsreihe mit einem grundlegenden Überblick über das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht, welches die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben dezentralisiert und die unmittelbare Teilhabe der Bürger ermöglicht. Er erläuterte die verfassungsrechtlichen Grundlagen der kommunalen Selbstverwaltung mit Schwerpunkt auf der objektiven Rechtsinstitutionsgarantie, die Aufgabenkreis und Eigenverantwortlichkeit der Gemeinden gewährleistet. Hinsichtlich der Rechtspraxis diskutierte er neben der Gewährleistungsfunktion auch Grenzen des Selbstverwaltungsrechts – etwa bei gemeindlichen Nebenzwecken oder politischen Äußerungen der Gemeindeorgane in der Öffentlichkeitsarbeit. Abschließend thematisierte er die vom BVerwG mittlerweile zugunsten gemeindlicher Autonomie verneinte Verpflichtung zur Aufgabenwahrnehmung aus Art. 28 Abs. 2 GG.

Im zweiten Vortrag beleuchtete Rechtsanwalt Dr. Ralf Gruneberg, Gruneberg Rechtsanwälte (Köln), die rechtlichen Rahmenbedingungen der wirtschaftlichen Betätigung von Kommunen. Die rechtlichen Grundlagen ergeben sich aus Art. 28 GG sowie den §§ 107 ff. GO NRW, wobei letztere die Zulässigkeit, Ausgestaltung und Grenzen kommunaler Wirtschaftstätigkeit näher bestimmen. Voraussetzung für eine wirtschaftliche Betätigung der Gemeinde sind das Vorliegen eines öffentlichen Zwecks, die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Gemeinde sowie ein durchzuführender Marktvergleich. Wichtig ist eine klare Abgrenzung zu nicht wirtschaftlichen Tätigkeiten. Außerdem ging Dr. Gruneberg auf die unterschiedlichen Rechtsformen kommunaler Unternehmen ein, vom Eigenbetrieb und der Anstalt öffentlichen Rechts bis zu privatrechtlichen Gesellschaftsformen und hob aus der GO-Novelle insbesondere die Stärkung der interkommunalen Zusammenarbeit durch die Aufhebung der Territorialbindung hervor.

Nach der Mittagspause widmete sich Stadtkämmerin Prof. Dr. Dörte Diemert, Stadt Köln, der aktuellen Haushalts- und Finanzsituation der Kommunen. Sie betonte die Notwendigkeit politischer Grundsatzentscheidungen wie einer kommunalen Mindestfinanzausstattungsgarantie und wies auf die mangelnde bundesweite Vergleichbarkeit hin, da das Haushaltsrecht Ländersache ist. Zunächst vermittelte sie anschaulich die wesentlichen Grundlagen des kommunalen Haushaltsrechts. Die Einführung der kommunalen Doppik in NRW 2008 war ein Meilenstein für mehr Generationengerechtigkeit, allerdings sind viele Kommunen angesichts struktureller Unterfinanzierung, wachsender Kosten, Altschulden und neuer Aufgaben zunehmend überschuldet. 2024 erreichten nur noch 16 von 427 Kommunen einen sog. echten Haushaltsausgleich. Bilanzielle Erleichterungen zur Haushaltsstabilisierung verschaffen den Kommunen zwar Zeit, lösen jedoch die grundlegenden Probleme nicht. Mögliche Lösungsansätze sieht Prof. Dr. Diemert in Bürokratieabbau, Digitalisierung, strukturellen und teils institutionellen Reformen sowie im Erwartungsmanagement.

Im nachfolgenden Beitrag referierte RiOVG Münster Dr. Richard Krieger zu aktuellen Rechtsfragen des Bürgerbegehrens. Die rechtlichen Grundlagen ergeben sich insbesondere aus § 26 GO NRW. Anhand aktueller Fälle zeigte Dr. Krieger auf, wie schwierig die Bewertung einer hinreichend bestimmten, aus sich heraus verständlichen und mit Ja oder Nein zu beantwortenden Fragestellung (§ 26 Abs. 2 S. 1 GO NRW) in der Praxis sein kann. Zudem erläuterte er das optionale Vorprüfungsverfahren (§ 26 Abs. 2 S. 7–11 GO NRW), bei dem die Gemeinde auf Antrag vorab – mit Ausnahme der Anforderungen des Abs. 4 – über die Zulässigkeit entscheidet. Nach abschließender Ratsentscheidung gilt eine Sperrwirkung (§ 26 Abs. 6 GO NRW): Die Gemeinde darf bis zum Bürgerentscheid keine entgegenstehende Entscheidung treffen oder vorbereiten. Entspricht der Rat dem Begehren nicht, muss ein Bürgerentscheid durchgeführt werden, dessen Ergebnis wie ein Ratsbeschluss wirkt. Wie das OVG Münster entschieden hat, besteht kein Anspruch auf einen bestimmten Abstimmungstermin, etwa parallel zu anderen Wahlen.

Als letzter Programmpunkt widmete sich der Vortrag von Rechtsanwältin Dr. Antje Wittmann, Baumeister Rechtsanwälte Partnerschaft mbB (Münster), den Besonderheiten des Rechtsschutzes im Kommunalrecht. Sie erläuterte zunächst die Kommunalaufsichtsbeschwerde als kostengünstiges und unkompliziertes Mittel zur Klärung streitiger Fragen. Dabei entscheidet die Kommunalaufsicht allerdings in eigener Zuständigkeit und es besteht kein Anspruch auf eine Entscheidung. Im Fokus stand der Kommunalverfassungsstreit als Innenrechtsstreit zwischen Organen oder Organteilen der Kommune, bei dem zahlreiche besondere Zulässigkeitsfragen zu beachten sind: Die statthafte Klageart ist die Leistungs- oder Feststellungsklage; das Feststellungsinteresse kann nach der Rechtsprechung entfallen, wenn die Organstellung nicht mehr besteht und für die Klagebefugnis ist eine wehrfähige Innenrechtsposition erforderlich. Die Bestimmung des richtigen Klagegegners richtet sich ausnahmsweise nicht nach dem Rechtsträgerprinzip und beim Rechtsschutzbedürfnis ist insb. der Grundsatz der Organtreue und damit die Obliegenheit zu beachten, rechtliche Bedenken rechtzeitig zu rügen. Außerdem wurde die Kommunalverfassungsbeschwerde thematisiert, die nach Ausschöpfung des Rechtswegs ein Rechtsschutzinstrument darstellt, um die kommunale Selbstverwaltung zu schützen.

Zum Abschluss hob Prof. Dr. Beckmann die wichtigsten Neuerungen der aktuellen Novelle der GO NRW hervor. Die nächste Online-Wintertagung findet am 5. Dezember 2025 statt.

Die qualitativ hochwertigen Beiträge der Referentinnen und Referenten sorgten dafür, dass die Herbsttagung wertvolle Erkenntnisse für die praktische Arbeit im Kommunalrecht vermittelte. Der lebhafte Austausch zwischen den Teilnehmenden und die konstruktiven Wortmeldungen nach den einzelnen Vorträgen unterstrichen sowohl die Relevanz der behandelten Themen als auch die Qualität der Veranstaltung.

Verfasserin dieses Rückblicks
Eva-Maria Neumann